Setiap musim kemarau tiba, pola yang sama nyaris selalu berulang: titik api bermunculan di Sumatera dan Kalimantan bahkan kini di Papua, kabut asap menyelimuti kota-kota, penerbangan terganggu, jutaan warga terpapar ISPA, dan asapnya bahkan menyeberang ke Malaysia dan Singapura. Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) sudah menjadi “bencana musiman” yang akrab bagi Indonesia. Tapi sejak kapan sebenarnya masalah ini bermula, seberapa luas kerusakannya dari periode ke periode kepemimpinan nasional, dan mengapa hampir delapan dekade setelah kemerdekaan masalah ini tak kunjung tuntas?
Sebelum Ada Data: Kebakaran Skala Kecil Era Awal Kemerdekaan
Praktik membuka lahan dengan cara membakar (slash and burn) sudah menjadi bagian dari budaya pertanian ladang berpindah di Indonesia jauh sebelum negara ini merdeka. Sejumlah peraturan mengenai kehutanan dan antisipasi kebakaran hutan pernah tercantum dalam beberapa dokumen pada masa pemerintahan Hindia Belanda, diantaranya adalah
- Ordonansi Hutan Untuk Jawa dan Madura 1927 (Pasal 20, Ayat 1 dan 2)
- Provinciale Bosverordening Midden Java (Article 14)
- Rijkblad – Soerakarta Ongko 11 (1939)
Beberapa kajian dari peneliti sejarah menyebut kebakaran hutan skala menengah sudah tercatat terjadi sejak era 1960-an. Namun pada masa awal kemerdekaan hingga 1970-an, pencatatan resmi soal luas area terbakar nyaris tidak ada — teknologi pemantauan satelit belum tersedia, dan tekanan terhadap hutan belum sebesar setelah era eksploitasi kayu dan perkebunan skala besar dimulai.
Titik balik yang mengubah karhutla dari sekadar praktik pertanian tradisional menjadi bencana ekologis besar terjadi seiring masifnya izin konsesi hutan untuk industri kayu, dan kemudian perkebunan kelapa sawit, yang mulai gencar diberikan pada dekade 1970–1980-an.
Orde Baru: Titik Awal Bencana Modern (Presiden Soeharto, 1967–1998)
1982–1983: Kebakaran Besar Pertama yang Tercatat
Bencana karhutla skala besar pertama dalam sejarah modern Indonesia meletus di Kalimantan Timur pada 1982–1983. El Niño kuat memicu kekeringan ekstrem sejak Juni 1982 hingga Mei 1983, dengan curah hujan hanya 25–30 persen dari kondisi normal. Kombinasi ini dengan praktik ladang berpindah dan limbah pembalakan liar yang menumpuk membuat api sulit dikendalikan. Charles Victor Barber dan James Schweithelm dalam buku Trial by Fire mencatat setelah hujan turun pada Mei 1983, 3,2 juta hektare hutan — setara luas Belgia atau Taiwan — telah habis terbakar, dan 2,7 juta hektare di antaranya adalah hutan hujan tropis primer. Kerugian ekonomi ditaksir mencapai US$9 miliar. Kawasan Taman Nasional Kutai, Berau, Mahakam Hulu, hingga sekitar Sungai Kayan hancur, memusnahkan habitat orangutan Kalimantan dan beruang madu.
1997–1998: Bencana Terbesar dalam Sejarah Modern
Krisis yang jauh lebih dahsyat terjadi menjelang akhir kekuasaan Soeharto. Dipicu El Niño yang sangat kuat, kebakaran 1997–1998 disebut banyak pakar sebagai bencana karhutla terbesar dalam sejarah modern Indonesia. Perkiraannya bervariasi tergantung sumber — BAPPENAS-ADB mencatat sekitar 2,1 juta hektare lahan gambut terbakar, sementara data yang lebih luas mencakup seluruh tipe lahan menyebut sekitar 9,7–9,75 juta hektare hutan dan lahan Indonesia terbakar dalam periode ini, dengan sekitar 5 juta hektare di antaranya berada di Kalimantan. Asap pekat menyelimuti Kalimantan, Sumatera, dan menyeberang hingga Malaysia, Singapura, Brunei, Thailand selatan, dan Filipina.
Pemerintah Orde Baru saat itu, sebagaimana pola yang berulang di kemudian hari, cenderung menyalahkan petani peladang berpindah sebagai biang kerok — sementara kritik dari kalangan sipil menyebut pemberian izin konsesi yang serampangan di lahan gambut sebagai akar masalah sesungguhnya.
Masa Transisi: Habibie, Gus Dur, dan Megawati (1998–2004)
Periode pergantian kepemimpinan pasca-Reformasi ini relatif tidak mencatat bencana karhutla sebesar 1997–1998, meski kebakaran musiman skala menengah tetap terjadi tiap tahun terutama di Sumatera dan Kalimantan. Fokus pemerintahan pada masa ini lebih banyak tersita oleh krisis ekonomi dan konsolidasi politik pasca-Reformasi, sementara kerangka regulasi soal pengendalian karhutla dan tata kelola lahan gambut belum banyak berubah dari era sebelumnya — sehingga akar masalah struktural (izin konsesi di lahan gambut, lemahnya penegakan hukum) pada dasarnya tetap dibawa ke periode berikutnya.
Era SBY (2004–2014): Krisis yang Berulang, dari Riau hingga Singapura
Di bawah Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, karhutla tidak pernah benar-benar reda meski tak ada bencana sebesar 1997–1998. Kebakaran besar tercatat kembali pada 2006, dengan titik panas meningkat tajam di Sumatera dan Kalimantan sejak awal Juli hingga pertengahan November, diperparah karena sebagian besar lahan yang terbakar adalah gambut. Data satelit dari World Resources Institute mencatat 2006 sebagai salah satu dari sedikit periode dengan jumlah peringatan titik api di atas 8.000 dalam rentang 12 tahun terakhir saat itu.
Puncak krisis era SBY terjadi pada Juni 2013, ketika kebakaran gambut di Provinsi Riau memicu kondisi darurat kabut asap yang membuat Indeks Standar Pencemaran (PSI) Singapura menembus angka 401 — kategori “berbahaya” — rekor tertinggi yang pernah tercatat di negara tersebut kala itu. Sekitar 87 persen titik api di Sumatera pada masa itu terkonsentrasi di Riau, dan sekitar setengahnya berada di lahan konsesi kelapa sawit, hutan tanaman industri (HTI), dan hak pengusahaan hutan (HPH) — memperkuat dugaan bahwa pembukaan lahan untuk industri, bukan semata petani kecil, menjadi pendorong utama. Krisis serupa berulang pada awal 2014, memicu puluhan ribu kasus gangguan pernapasan. Era ini juga mencatat kasus hukum penting: gugatan perdata negara senilai Rp7,9 triliun terhadap PT Bumi Mekar Hijau atas kebakaran 2014 di lahan seluas 20 ribu hektare — meski pengadilan tingkat pertama sempat memenangkan perusahaan tersebut, mencerminkan lemahnya penegakan hukum lingkungan pada masa itu.
Era Jokowi (2014–2024): Data Paling Lengkap, Fluktuasi Paling Tajam
Periode Joko Widodo adalah masa dengan pencatatan data paling sistematis berkat sistem pemantauan SiPongi milik Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), sehingga tren tahunannya bisa dilihat lebih jelas:
| Tahun | Luas Karhutla (hektare) | Keterangan |
|---|---|---|
| 2015 | 2.611.411 | Terparah sejak 1997/1998, dipicu El Niño kuat |
| 2016 | 438.363 | Turun drastis pasca Inpres No. 11/2015 & pembentukan Badan Restorasi Gambut |
| 2017 | 165.483 | Titik terendah dalam satu dekade |
| 2018 | 529.266 | Kembali naik |
| 2019 | 1.649.258 | Krisis kabut asap besar, disorot dunia internasional |
| 2020 | 296.942 | Turun tajam, dibantu La Niña (musim kemarau basah) |
| 2021 | 358.867 | Naik kembali |
| 2022 | 204.894 | Masih dalam pengaruh La Niña |
| 2023 | 1.161.000-an | Melonjak 5x lipat dari 2022, El Niño kembali menguat |
| 2024 | 376.805 | Turun kembali |
Total akumulasi karhutla selama satu dekade 2015–2024 mencapai sekitar 7,79 juta hektare menurut data SiPongi KLHK — dan jika memakai basis data satelit independen seperti MapBiomas Fire, angka 2013–2023 saja bahkan mencapai 10,9 juta hektare, sekitar 1,3 juta hektare lebih luas dari catatan resmi pemerintah. Kalimantan tercatat sebagai pulau dengan luas karhutla kumulatif terbesar (3,37 juta hektare) dalam periode 2013–2023, diikuti Bali-Nusa Tenggara, Sumatera, Papua, Sulawesi, Jawa, dan Maluku.
Krisis 2015 sendiri diperkirakan Bank Dunia merugikan ekonomi hingga US$16 miliar, sementara krisis 2019 ditaksir merugikan sekitar US$5,2 miliar atau setara 0,5 persen PDB tahun itu, dengan ratusan ribu warga terserang ISPA. Sepanjang 2015–2019 saja, Greenpeace mencatat sekitar 4,4 juta hektare lahan terbakar, dengan 30 persen di antaranya berada di dalam konsesi kelapa sawit dan bubur kertas — dan 18 persen area yang sama terbakar berulang kali, menandakan pola pembakaran yang terus berulang di lokasi yang sama.
Respons kebijakan era ini termasuk Instruksi Presiden No. 11/2015 tentang Peningkatan Pengendalian Karhutla, pembentukan Badan Restorasi Gambut, dan PP No. 57/2016 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut yang memberlakukan moratorium pembukaan lahan gambut baru. Kebijakan ini efektif menekan angka karhutla selama tiga tahun (2016–2018), namun gagal mencegah lonjakan besar berikutnya pada 2019 dan 2023 — menunjukkan bahwa kebijakan administratif saja tidak cukup jika tidak dibarengi penegakan hukum konsisten di lapangan.
Era Prabowo (2024–sekarang): Tren Awal yang Mengkhawatirkan
Memasuki periode kepemimpinan Presiden Prabowo Subianto, data SiPongi KLHK menunjukkan sinyal peningkatan yang signifikan. Pada periode Januari–Juni 2026, luas areal karhutla di Indonesia tercatat 107.465,47 hektare — meningkat 120 persen dibanding periode yang sama tahun 2019, 110 persen dibanding 2023, dan melonjak drastis 366 persen dibanding periode yang sama pada 2025. Sepanjang pertengahan 2026, Kalimantan Barat tercatat sebagai provinsi dengan karhutla terluas di Indonesia, mencapai 28 ribu hektare, sementara kebakaran di Kalimantan Timur turut mengulang pola historis wilayah tersebut sebagai episentrum karhutla sejak 1982.
Lonjakan ini menunjukkan bahwa meski beberapa tahun terakhir sempat relatif terkendali, siklus karhutla besar berpotensi kembali terulang begitu kondisi iklim (terutama El Niño) kembali menguat dan pengawasan di lapangan melonggar.
Mengapa Masalah Ini Tak Kunjung Usai?
Setelah lebih dari 40 tahun sejak bencana besar pertama tercatat pada 1982–1983, dan melewati sembilan periode kepemimpinan presiden, karhutla di Indonesia tetap menjadi krisis tahunan yang berulang. Beberapa faktor struktural yang membuat masalah ini terus bertahan:
1. Api adalah metode termurah untuk membuka lahan. Baik oleh perusahaan skala besar maupun petani kecil, membakar lahan jauh lebih murah dan cepat dibanding metode mekanis. Selama insentif ekonomi ini tidak diubah, praktik pembakaran akan terus dipilih terutama menjelang musim tanam.
2. Lahan gambut yang dikeringkan menjadi sangat rentan. Pembangunan kanal untuk mengeringkan lahan gambut demi keperluan perkebunan membuat ekosistem yang tadinya basah dan tahan api menjadi mudah terbakar dan sulit dipadamkan begitu api menyala — bahkan bisa membara di bawah permukaan tanah selama berbulan-bulan.
3. Konsesi perkebunan dan industri kehutanan tetap menjadi episentrum kebakaran berulang. Data dari berbagai krisis — 1997/1998, 2013, 2015, hingga 2019 — konsisten menunjukkan bahwa proporsi signifikan titik api berada di dalam wilayah konsesi kelapa sawit, hutan tanaman industri, dan HPH, bukan semata di lahan masyarakat.
4. Penegakan hukum lemah dan tidak konsisten. Kasus gugatan negara terhadap korporasi pembakar lahan kerap kalah atau menang dengan ganti rugi yang tidak sebanding dengan kerusakan, seperti terlihat dalam berbagai sengketa hukum lingkungan sejak era SBY hingga kini. Tanpa efek jera yang nyata, insentif ekonomi untuk membakar tetap lebih besar dari risiko hukumnya.
5. Kebijakan bersifat reaktif, bukan preventif jangka panjang. Pola yang berulang: karhutla besar terjadi, pemerintah mengeluarkan instruksi presiden atau membentuk badan baru, angka turun sementara — lalu begitu perhatian publik mereda atau kondisi iklim kembali kering, angka melonjak lagi. Ini terlihat jelas dalam siklus 2015 (puncak) → 2016–2017 (turun karena kebijakan baru) → 2018–2019 (naik lagi) → 2023 (melonjak lagi setelah beberapa tahun terkendali).
6. Faktor iklim yang di luar kendali domestik namun terus berulang. El Niño, yang memicu kekeringan panjang, adalah benang merah di hampir semua krisis besar: 1982–1983, 1997–1998, 2015, 2019, dan awal 2026. Karena siklus El Niño berulang setiap beberapa tahun, Indonesia pada dasarnya menghadapi “jendela kerentanan” berkala yang, jika tidak diantisipasi dengan mitigasi permanen, akan terus memicu bencana skala besar.
7. Tumpang tindih kewenangan dan data. Perbedaan angka antara data resmi pemerintah (SiPongi KLHK) dan data satelit independen seperti MapBiomas — selisih lebih dari 1 juta hektare dalam dekade 2013–2023 — menunjukkan ada persoalan mendasar dalam akurasi pemantauan dan pelaporan, yang pada gilirannya mempersulit perencanaan mitigasi yang tepat sasaran.
Dari 3,2 juta hektare yang terbakar di Kalimantan Timur pada 1982, hingga hampir 10 juta hektare pada 1997/1998, lalu berulang lagi di angka jutaan hektare pada 2015 dan 2019, dan kini kembali menunjukkan tren naik tajam di awal era Prabowo — pola kebakaran hutan Indonesia sesungguhnya bukan bencana alam murni, melainkan hasil interaksi antara iklim ekstrem dan pilihan kebijakan tata kelola lahan yang berulang kali gagal menyentuh akar masalah: insentif ekonomi di balik pembakaran lahan dan lemahnya konsistensi penegakan hukum. Selama dua faktor ini belum benar-benar dibenahi, kabut asap kemungkinan besar akan terus menjadi tamu tahunan setiap kali musim kemarau — dan setiap kali El Niño datang menguat — di Indonesia.
